KAŻDY METR MA ZNACZENIE, CZYLI NOWELIZACJA USTAWY ŚRODOWISKOWEJ
24 września 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. W wyniku nowelizacji wprowadzono nowy sposób określania stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zmiana ta wzbudziła wiele kontrowersji. Swój sprzeciw wobec nowych zapisów wyraziło wiele organizacji ekologicznych takich jak ClientEarth, Pracownia na rzecz Wszystkich Istot czy WWF. Głos w sprawie zabierał także Rzecznik Praw Obywatelskich – Adam Bodnar. Jakie skutki w praktyce będzie mieć wprowadzona zmiana?
Zgodnie z nowym kryterium stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu („kryterium odległościowe”), a także działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. „Kryterium odległościowe” wprowadzone zostało w miejsce wcześniej obowiązującego „kryterium sąsiedztwa”. Wcześniej obowiązujący przepis określał, że w obszarze oddziaływania znajdują się działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie.
Argumentem na wprowadzenie obecnie obowiązujących zmian była chęć usprawnienia procesu inwestycyjnego. Uzasadnieniem dla zastąpienia „kryterium sąsiedztwa” „kryterium odległościowym” było stwierdzenie, że stara regulacja „prowadzi do sytuacji, w których status strony przysługuje wszystkim podmiotom posiadającym prawo rzeczowe do nieruchomości położonych w znacznej odległości – nawet kilku kilometrów – od terenu planowanej inwestycji”[1]. Jako przykład podano realizowanie przedsięwzięcia na fragmencie rozległej działki, co w dotychczasowym stanie prawnym oznaczało udział w postępowaniu wszystkich sąsiadujących działek, mimo znacznej odległości od planowanej inwestycji. W uzasadnieniu do nowelizacji znaleźć można również, że „Jednocześnie bez zmian pozostają również pozostałe przesłanki (wymienione w art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3), w związku z nowa regulacja nie pozbawia statusu stron postępowania podmiotów legitymujących się prawem rzeczowym do nieruchomości położonych poza 100 m od terenu przedsięwzięcia, znajdujących się w strefie przekroczeń standardów jakości środowiska czy w zasięgu znacznego oddziaływania”[2].
Z drugiej jednak strony obecnie obowiązująca regulacja sprawia, że właściciele nieruchomości oddalonych od inwestycji w odległości powyżej 100 m nie zostaną stroną postępowania, tym samym posiadając dużo mniejszą możliwość ochrony swoich praw. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, że istnieją przecież jeszcze dwie inne przesłanki kwalifikacji podmiotu jako strony postępowania, należy zauważyć, że są to przesłanki w praktyce martwe.
W doktrynie prawniczej wskazuje się, że organ, który prowadzi postepowanie w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien w każdym przypadku powinien właściwie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, na podstawie przede wszystkim przedstawionych przez inwestora dokumentów. Zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska[3] (POŚ) eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (art. 144 ust. 2 POŚ). Oznacza to, że inwestor składając wniosek o wydanie decyzji środowiskowej będzie się starał wykazać, że jego inwestycja nie przekracza standardów jakości środowiska.
Omawiana, nowa regulacja może budzić szereg wątpliwości wynikających z faktu posługiwania się pojęciami niedookreślonymi oraz wprowadzania nieostrej przesłanki prawdopodobieństwa („znaczące oddziaływanie”, „może wprowadzić”). W rezultacie stosowanie nowej regulacji może powodować trudności z ustaleniem kręgu stron postępowania.
Dodatkowo z orzecznictwa wynika, że pomimo kwalifikowania przedsięwzięć jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie dokonywały tej czynności zbyt rzetelnie[4], co oznaczało niesłuszne pozbawienie podmiotów przymiotu strony postępowania.
W praktyce znaczenie ma fakt, że ustalenie stron postępowania jest jedynie wstępnym etapem. Inwestorzy starający się o wydanie decyzji środowiskowej mogą ukrywać fakt przekraczania przez inwestycję norm emisji lub znaczącego oddziaływania na okoliczne działki. Pełna otwartość inwestora już na tym etapie powodowałaby nieuchronną decyzję odmowną. Rzetelna ocena inwestycji na tym etapie wymagałaby dogłębnej analizy badań środowiskowych. W rezultacie zatem jedynie kryterium odległościowe będzie decydowało o nadaniu prawa strony.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zmiana „kryterium sąsiedztwa” na „kryterium odległościowe” ma kluczowe znaczenie przy kwalifikacji podmiotu jako biorącego udział w wydaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Pomimo istnienia dwóch innych przesłanek, które pozwalają na kwalifikacje, w praktyce organy nie analizują ich zbyt dokładnie, a inwestorzy, by uzyskać decyzję, w swoich dokumentach wykazują, że nie zachodzi żadna z nich.
Komentowana zmiana ma ogromne znaczenie przede wszystkim przy powstawaniu inwestycji generujących dokuczliwą woń czy hałas, które potrafią być uciążliwe nie tylko dla mieszkańców w najbliższej odległości, a ich skutki są odczuwalne w odległości dużo większej niż 100 m. Warto wskazać, że w przypadku niektórych inwestycji, takich jak farmy wiatrowe, zmiana nie ma tak istotnego znaczenia ze względu na przepisy odrębne, które w wystarczający sposób określają kryteria odległości umieszczenia ich od budynków mieszkalnych. Jednak zmieniony nowelizacją przepis ułatwi inwestorom realizację zamierzeń budowlanych, które do tej pory, często słusznie, spotykały się ze sprzeciwem mieszkańców. Warto w tym miejscu zastanowić się nad wyważeniem usprawnienia procesu inwestycyjnego a interesem mieszkańców, którzy powinni mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniach i ochrony swojego zdrowia i komfortu życia. Tutaj kluczową rolę będą mieć organy prowadzące postępowanie, które powinny rzetelnie i z rozwagą dokonać analizy możliwości udziału podmiotów w postępowaniu.
Autor: Paweł Zajkowski, Partner w Kancelarii AT LAW Łysakowski Zajkowski Radcowie Prawni Spółka Partnerska
[1] Uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie – druk nr 3616, s. 17.
[2] Ibidem.
[3] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396).
4 Tak na przykład uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29.11.2018 o sygn. akt: II SA/Wr 511/18 czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.11.2018 r. o sygn. akt: II SA/Kr 1142/18.
