Jak wykorzystać możliwości PPP w ramach programu Mieszkanie Plus?
Wielu spośród deweloperów i funduszy inwestycyjnych pilnie śledzi rozwój rządowego programu Mieszkanie Plus. Zgodnie z informacją na stronie mieszkanieplus.gov.pl w ramach programu wybudowano dotąd 867 mieszkań (stan na dzień 8.08.2019 r.)[1]. Mieszkania w formule PPP postanowiły wybudować na przykład Giżycko i Suwałki. Jest to jednak dopiero skromny początek. Maksymalny limit środków, które mogą zostać przeznaczone na Fundusz Dopłat w 2019 roku może wynieść 400 mln zł, następnie kwota ta będzie zwiększana o 400 mln rocznie, aby w 2023 roku osiągnąć 2 miliardy. W prognozach mówi się o utrzymaniu poziomu 2 miliardów zł aż do roku 2028. Pamiętajmy, że powyższe kwoty stanowią jedynie dopłatę do czynszu, który w zasadniczej części będą płacić z własnej kieszeni użytkownicy budowanych mieszkań. Potencjalne przychody deweloperów budujących mieszkania w formule PPP w ramach Mieszkania Plus będą zatem zdecydowaną wielokrotnością tych kwot. Wysokość zysku dewelopera lub funduszu inwestycyjnego będzie natomiast zależała od wyboru jednej z możliwych konstrukcji przedsięwzięcia dopuszczonych w ramach przepisów o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym. W ramach których strumieni finansowych może zarobić partner prywatny? Jak najkorzystniej może on ułożyć swoje prawa i obowiązki w umowie z gminą? Z którymi ryzykami powinien się liczyć? Poniżej zaprezentujemy kilka możliwych wariantów.
Typowym modelem zastosowania PPP w budowie obiektów mieszkaniowych jest wniesienie przez gminę nieruchomości jako wkładu własnego. Nie jest jednak wykluczone, że z PPP będą mogli skorzystać deweloperzy, którzy dysponują własną nieruchomością. Zwłaszcza większe fundusze inwestycyjne mogą pokusić się o zaproponowanie kompleksowych i szybkich rozwiązań gminom nieposiadającym odpowiedniego zasobu własnych gruntów. Wadą wniesienia działki przez gminę jest m.in. konieczność zwrotnego przeniesienia własności działki wraz z wybudowanymi budynkami na rzecz gminy po zakończeniu umowy PPP. W takim wypadku gmina będzie mogła w dalszym ciągu wynajmować mieszkania komunalne bezpośrednio swoim mieszkańcom. Można założyć, że w sytuacji, w której to deweloper wnosi do wspólnego przedsięwzięcia własną nieruchomość, będzie on mógł sobie zapewnić znacznie mocniejszą pozycję także po zakończeniu umowy PPP.
Sprzedaż nieruchomości na rzecz partnera prywatnego nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem. Umowa PPP może przewidywać także oddanie gruntu w dzierżawę lub użytkowanie. Podobne rodzaje praw mogą zostać ustanowione na rzecz SPV (spółki celowej) tworzonej specjalnie na potrzeby konkretnego projektu PPP, w której udziały obejmą gmina i partner prywatny. Na bazie powyższych wariantów deweloper powinien rozważyć, który model finansowania i zwrotu z inwestycji najlepiej pasuje do charakterystyki jego organizacji.
Wynagrodzenie partnera prywatnego nie jest określone w ustawie o PPP w formie jednoznacznej definicji legalnej. Ustawa wskazuje jedynie dwie formy takiego wynagrodzenia, tj. prawo do pobierania pożytków z przedmiotu PPP oraz zapłatę sumy pieniężnej. Wynagrodzeniem partnera prywatnego może być zatem zarówno tzw. opłata za dostępność (co w kategoriach definicji ustawy o PPP odpowiada zapłacie sumy pieniężnej przez partnera publicznego na rzecz partnera prywatnego) lub czynsze płacone przez najemców powiększone o dopłaty z Banku Gospodarstwa Krajowego.
Zgodnie z powszechnie stosowaną definicją tego pojęcia, opłata za dostępność polega na wypłacie przez podmiot publiczny na rzecz partnera prywatnego kwoty stanowiącej ekwiwalent wkładu partnera prywatnego w realizację określonego wspólnego przedsięwzięcia publiczno-prywatnego. Zastosowanie wynagrodzenia w tej formie dotyczy z reguły projektów, w których nie jest możliwe lub jest nader utrudnione określenie wynagrodzenia partnera prywatnego w formie opłaty od użytkowników przedmiotu partnerstwa albo gdy takie opłaty są niewystarczające do pokrycia wydatków związanych z danym projektem, w tym kosztów projektów oraz zysku partnera prywatnego.[2]
Warto zauważyć, że w zależności od przebiegu negocjacji na etapie wyboru partnera prywatnego, wynagrodzenie partnera prywatnego może pochodzić bądź w całości z opłaty za dostępność, bądź częściowo z opłaty za dostępność i dochodów z opłat od korzystających z majątku przedsięwzięcia zrealizowanego w PPP.
W kontekście możliwości finansowych partnera prywatnego i rodzaju wnoszonych aktywów (np. nieruchomości) warto zauważyć, że wynagrodzeniem partnera prywatnego może być także przejęcie na własność wybudowanych lub wyremontowanych mieszkań. Z tej opcji będą chciały zapewne skorzystać większe fundusze inwestycyjne, dla których budowa mieszkań w ramach Mieszkania Plus z zastosowaniem PPP może stanowić doskonałą okazję stabilnego zwrotu z inwestycji w okresie trwania umowy PPP (zyski z czynszów i dopłat BGK), a następnie stworzenia dużego zasobu mieszkań na wynajem. W zamian fundusz będzie musiał zapewne zaoferować gminie pewne ustępstwa biznesowe w ramach umowy PPP, polegające na przykład na zmniejszeniu lub pominięciu opłaty za dostępność.
W opcji udostępnienia nieruchomości przez gminę kusząca dla partnera prywatnego może być szansa nabycia nieruchomości bez przetargu oraz z zastosowaniem bonifikaty, która za zgodą wojewody lub rady sejmiku może zostać udzielona partnerowi prywatnemu lub SPV utworzonej wraz z gminą. W takim przypadku sprzedaż nieruchomości następuje wraz z prawem odkupu, które może zostać wykonane najpóźniej w okresie sześciu miesięcy od zakończenia czasu trwania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.[3] Wówczas partner prywatny lub SPV partnera prywatnego i publicznego jest obowiązana przenieść na rzecz podmiotu publicznego własność nieruchomości za jednoczesnym zwrotem ceny ustalonej zgodnie z bonifikatą, po uwzględnieniu jej waloryzacji.[4]
Jednym z dodatkowych wariantów realizacji inwestycji mieszkaniowej w ramach PPP, którą może rozważyć partner prywatny podczas określenia swoich założeń biznesowych, jest renowacja istniejących budynków na potrzeby mieszkaniowe. Może to dotyczyć przede wszystkim starszych, zamortyzowanych budynków w centrach miast. Przy okazji możliwe będzie wykorzystanie licznych dotacji dostępnych na potrzeby zwiększania efektywności energetycznej takich budynków.
W ramach kalkulacji biznesowej partnera prywatnego bardzo ważną rolę będzie odgrywało potencjalne przyjęcie ryzyka wypłacalności najemców. Partner prywatny w ramach negocjacji z gminą może zdecydować się na przyjęcie takiego ryzyka, w zamian jednak żądając odpowiednio wyższej marży[5]. Taki model także lepiej sprawdzi się w przypadku większych funduszy inwestycyjnych planujących wielokrotny udział w realizacji programu Mieszkanie Plus w ramach PPP.
Jak zatem widać, partner prywatny – deweloper, fundusz inwestycyjny lub innego rodzaju inwestor, może rozważyć wiele różnych wariantów realizacji przedsięwzięcia wraz z partnerem publicznym. Powyżej opisana została jedynie niewielka część z nich. Na potrzeby dobrego rozeznania różnych modeli biznesowych w ramach PPP stosowanego zwłaszcza w realizacji programu Mieszkanie Plus, istotna będzie komplementarna znajomość przepisów i praktyka w ich stosowaniu. Dla przykładu, jeżeli partner prywatny zakłada zyski płynące z prawa pobierania pożytków (czynsze) lub zyski z pożytków oraz dopłaty z BGK, wówczas musi liczyć się z tym, że do wyboru partnera prywatnego będzie miała zastosowanie ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi. Natomiast jeśli partner prywatny planuje pobierać wynagrodzenie przede wszystkim od podmiotu publicznego (tzw. opłata za dostępność), wówczas będzie musiał przygotować się do stosowania ustawy o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym oraz, w zakresie w niej nieuregulowanym, Prawa zamówień publicznych.
Rolą prawników będzie pokazanie przedsiębiorcy planującemu wspólne z gminą przedsięwzięcie budowlane, w jaki sposób poszczególne przepisy prawa mogą przełożyć się na kolejne warianty ekonomiczne realizacji projektu. Pozwoli to deweloperowi lub funduszowi inwestycyjnemu na wcześniejszy wybór najdogodniejszej opcji jego realizacji a następnie na przeforsowanie takich założeń podczas przebiegu jednego z trybów wyboru partnera prywatnego. Najpopularniejszym z nich jest dialog konkurencyjny, podczas którego prawnicy powinni pomóc potencjalnemu partnerowi prywatnemu w umieszczeniu jak największej liczby jego założeń biznesowych w treści przygotowywanego projektu umowy z partnerem publicznym oraz treści Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Zapewni to najefektywniejsze wykorzystanie atutów podmiotu starającego się o wybór i realizację przedsięwzięcia w formule PPP.
Autor: Paweł Zajkowski, Partner w Kancelarii AT LAW Łysakowski Zajkowski Radcowie Prawni Spółka Partnerska
[1] https://mieszkanieplus.gov.pl/
[2] „Opłata za dostępność – interpretacja prawna i finansowa pojęcia wraz z opinią na temat wybranych zagadnień dotyczących podziału ryzyk (…)” – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego; https://www.ppp.gov.pl/KonferencjeIseminaria/Documents/20120404_opinia_oplata_za_dostepnosc.pdf
[3] J. Kalecińska – Rossi, „Realizacja programu Mieszkanie plus w partnerstwie publiczno – prywatnym”, Biuletyn PPP 2/2019
[4] Art. 68a Ustawy o gospodarce nieruchomościami.
[5] Zob. przypis nr 3.
